ATORES EM POLÍTICAS PÚBLICAS

Os Atores em Políticas Públicas

No estudo das políticas públicas, o emprego do termo ator é, via de regra, utilizado para identificar as organizações e os grupos que desempenhem algum papel, direto ou indireto, na arena política. Assim como nas artes cênicas, os atores em políticas desempenham diferentes papéis dependendo da situação de fato na arena política. Eles são aqueles que influenciam a opinião publica sobre o que deve ser considerado um problema coletivo. Também são responsáveis por influência no que deve fazer parte ou não da agenda. Os atores elaboram e estudam propostas, tomam decisões e fazem com que projetos sejam convertidos em ações.

1. Os Tipos de Atores

Como são considerados atores todos aqueles que desempenhem algum papel direto ou indireto na área das políticas, é necessário dividir em grupos todos aqueles possuem características similares, para assim ser mais efetiva a facilidade no reconhecimento dos modos de ação, elaboração e operação no mundo das arenas políticas.

O fato de atores aparecerem em uma mesma categoria não significa necessariamente que ambos tenham os mesmos comportamentos e objetivos. Um mesmo ator pode ter diferentes interesses em diferente situações e fases do processo de elaboração de uma política pública, bem como atores de uma mesma categoria podem ter interesses completamente divergentes.

1.1. Atores Individuais ou Coletivos

A primeira maneira de diferenciar tipos de atores é dividi-los entre individuais ou coletivos. São chamados de atores individuais, aqueles indivíduos que agem intencionalmente em uma arena política. Atores coletivos são organizações e grupos que também agem intencionalmente em uma arena política.

É importante fazer a distinção entre atores que agem com intenção nas políticas e os grupos não coordenados, que embora possam se juntar em grupos coordenados sendo assim considerados atores coletivos, seus membros individualmente não são considerados atores.

Exemplos de Grupos não Coordenados
Banhistas de uma praia	Opinião Pública	Comunidade Internacional
Exemplos de Atores Coletivos
Associação de Banhistas	Instituto Brasileiro de Opinião Pública e Estatística	ONU

1.2. Atores Governamentais e Não Governamentais

Outra maneira de se diferenciar atores é dividindo eles entre governamentais e não governamentais. Entende-se como governamentais todos aqueles que tenham suas atribuições criadas e definidas pelo poder estatal, e não governamentais as instituições e organizações particulares.

Atores Governamentais
Políticos	Designados Politicamente		Burocratas		Juízes
Atores Não Governamentais
Grupos de Interesse	Partidos Políticos	Meios de Comunicação	Think Tanks	Destinatários das Políticas Públicas	Organizações do segundo e terceiro setor	Outros Stakeholders

1.3. Political Nexus Triad

Segundo o modelo analítico Political Nexus Triad criados por Moon e Ingraham (1998) para estudar reformas administrativas, podemos classificar os atores das políticas em três grandes grupos: políticos (Eleitos e seus designados politicamente), burocratas (selecionados via concurso público) e sociedade civil (externos à administração pública).

2. Atores em Políticas Públicas

Cada arena política tem uma configuração de atores bastante diferente, com prevalência de alguns e a não prevalência de outros. A prevalência ou não de certos atores dentro de uma arena política se dá em função de quão diretos são os resultados da política pública em suas atividades, da presença territorial do ator no local de aplicação de tal política e com a acessibilidade aos processos decisórios e/ou de implementação das políticas públicas. Para melhor entendimento sobre o assunto, serão apresentadas a seguir informações sobre alguns importantes atores nas políticas publicas.

2.1. Políticos

Os políticos quando estão investidos de cargos nos poderes Legislativo e Executivos, possuem a legitimidade para propor e tornar realidade políticas públicas de grande impacto social. O principal papel dos políticos é o de identificar os problemas de relevância pública e decidir quais politicas públicas devem ser aplicadas para combatê-los.

Além de serem, em tese, portadores de autoridade institucionalizada de tomada de decisões, e de serem verdadeiros símbolos públicos de esperança no combate dos problemas coletivos, são também os representantes dos interesses da coletividade.

2.1.1. Designados Politicamente

Pertencem a uma faixa intermediária de cargos públicos. São indicados pelos políticos eleitos para desempenhar funções de direção, chefia e assessoramento na administração pública. No Brasil é possível identificar dois tipos de designados politicamente, aqueles em cargos de confiança (acessível somente por servidores públicos de carreira) e aqueles investidos de cargos comissionados (acessível tanto para burocratas quanto às pessoas externas).

2.2. Burocratas

Embora esse termo passa assumir diferentes significados na língua portuguesa, nas ciências políticas definimos burocracia como sendo o corpo de funcionários públicos de um estado. A principal função de um corpo burocrático é manter a administração pública operante, independente dos ciclos eleitorais e políticos no poder. É possível elencar várias peculiaridades sobre os burocratas, como o fato de serem contratados por concurso público, possuírem estabilidade, terem seu esquema de promoção baseado na competência técnica e experiência obtida e possuírem um mecanismo hierárquico de coordenação.

Significados de Burocracia
Conotação Popular	Conotação Administrativa e Sociológica	Conotação das Ciências Políticas
Disfunção Procedimental	Modelo organizacional	Corpo de funcionários públicos

2.3. Juízes

São servidores públicos concursados (burocratas), que desempenham importante papel no processo de implementação de políticas públicas. Quando investidos de poder jurisdicional, possuem no âmbito de suas competências a legitimidade para interpretar a justa ou injusta aplicação de uma lei por parte dos cidadãos e da própria administração pública.

2.4. Grupo de Interesse

Também conhecidos como grupos de pressão, os grupos de interesses são conjuntos de pessoas organizadas voluntariamente que utilizam seus recursos para influências as decisões políticas e as políticas públicas.

Os grupos de interesses podem ser informais ou formalmente constituídos, e usam de seus recursos para pressionar políticos e instituições a tomarem atitudes para resolver problemas de relevância para eles. Alguns exemplos de atitudes de pressão de grupos de interesse são as greves de trabalhadores e os protestos.

2.5. Partidos Políticos

São organizações formalmente constituídas com registro em órgão competente (TST) e com estrutura organizacional definida em estatuto, com seus objetivos girando em torno de um projeto político, que buscam ser protagonistas ou ao menos influenciar no processo de administração governamental e decisão pública. São o elo de ligação entre a sociedade civil e o governo, e influenciam diretamente as decisões governamentais, seja como oposição, ou como aliados do governo.

2.6. Mídia

A mídia têm importante papel na influência da tomada de decisões governamentais e na formação do interesse público por determinados assuntos, pois é por ela que informações sobre diversos assuntos como política, partidos políticos e fatos do cotidianos chegam a um grande público. A divulgação de informação é um dos meios de controle social democrático da população sobre as atitudes tomadas pelo governo.

A agenda da mídia pode influenciar diretamente nos interesses da população, que mergulhada em informações selecionadas buscando propagar aquilo que é de interesse dos detentores do poder de controle do meio midiático, passa a reconhecer as pautas como suas, e por consequência influência na agenda política.

2.7. Think Tanks

São organizações com a finalidade de aconselhar e fazer pesquisas para a área das políticas públicas. Os Think Tanks atuam na disseminação e produção de conhecimento relevante para a avaliação, decisão e formulação nas políticas públicas.

2.8. Destinatários das Políticas Públicas

Também conhecidos como policytakers, os destinatários são os indivíduos ou grupos sociais para qual as políticas públicas são direcionadas. São os que sofrem pelo problema público que deve ser combatido. Embora sejam muitas vezes vistos apenas como sujeitos passivos na relação de desenvolvimento e aplicação da política pública, muitas vezes assumem posições ativas de influência em tal processo, pois podem, por exemplo, ser propagadores de informação por redes de contato.

2.9. Organizações do Terceiro Setor

São organizações privadas sem fins lucrativos que agem por algum interesse coletivo. Atuam em áreas onde a ação das políticas estatais seja ineficiente ou inexistente. Articulam suas ações na busca de interesses coletivos, externos aos seus membros.

Podemos usar como exemplo de políticas públicas do terceiro setor a ação da Médicos Sem Fronteiras, que é uma ONG formada por médicos que buscam atender as necessidades mínimas em saúde para populações em situação de tragédia social que não seja amparadas por seus próprios estados.

Fontes:

Secchi, Leonardo. Políticas Públicas: Conceitos, Esquemas de análise, Casos Práticos. 2ª Edição. São Paulo: Cengage Learning, 2015.

MOON, M.J.;INGRAHAM, P. Shaping administrative reforms and governance: an examination of the political nexus triad in three Asian countries. Governance, v. 11, n. 1, p. 77-100, 1998.

por: George Lucas Goulart

POLÍTICAS PÚBLICAS: UMA BREVE INTRODUÇÃO

1. Os Vários Significados da Palavra “Política”

Os países de língua oficial derivada do latim, como o Brasil, encontram dificuldades na distinção de diversos termos importantes para as Ciências Sociais. Na língua portuguesa, a palavra “política” pode assumir até três conotações principais, enquanto na língua inglesa é feita uma distinção com a utilização dos termos policy, politics e polity.

Polity: É o sistema, método ou forma de governo, a estrutura e as instituições politicas de determinada sociedade.

Politics: É a atividade humana ligada à manutenção e obtenção dos recursos necessários para o exercício do poder sobre as pessoas. Pode ser entendido como o exercício de governar.

Policy: É a dimensão mais concreta da palavra “politica”, tem relação com a orientação política, programa de ação ou diretriz tomada para ação.

O termo “Política Pública” está diretamente ligado ao terceiro significado apresentado de politica, policy. Políticas Publicas tratam do conteúdo concreto e simbólico da decisão politica, e do processo de criação e atuação dessas decisões.

2. A Definição de Política Públicas

Uma política pública pode ser genericamente definida como uma diretriz elaborada visando enfrentar um problema público. O motivo para o estabelecimento de uma política pública é a resolução ou o tratamento de um problema entendido como coletivamente relevante.

Coletividade: Entende-se, em políticas publica, coletividade como sendo o conjunto de indivíduos que compõem determinado grupo social.

3. Competência na Elaboração e Manutenção das Políticas Públicas

Alguns pesquisadores e autores da área das políticas públicas defendem uma abordagem estatista ou estadocêntrica da competência na elaboração e manutenção das políticas públicas, outros, entretanto, discordam que apenas o estado tenha essa competência, e adotam uma visão multicêntrica ou policêntrica do assunto.

3.1. Visão Estatista

A abordagem estadocêntrica considera, analiticamente, a criação e atuação nas políticas públicas como monopólio estatal. A política é desenvolvida ou decidida por autoridade formal legalmente constituída no âmbito de sua competência, e é coletivamente vinculante.

Essa visão estadocêntrica toma como base de sua fundamentação dois principais argumentos. O primeiro, de caráter mais objetivo, argumenta que o Estado por deter o monopólio das leis, é o único capaz de elaborar e controlar políticas públicas que realmente possam ser seguidas por determinada população. Já o segundo argumento, baseado em valores, diz que o Estado encontra-se hierarquicamente superior à outras instituições dentro da sociedade, e por isso, pode ser reconhecido e administrar problemas públicos com maior efetividade.

Essa linha de pensamento admite que que atores não estatais tenham alguma influência no processo de efetivação de políticas públicas, porém, não reconhece que estes possam assumir um papel de protagonismo nesse tipo de ação, ficando o Estado sempre encarregado exclusivamente da tarefa.

É costume de autores estatistas definir as políticas públicas como a própria atividade do Estado, para Harold Dwight Lasswell, por exemplo, políticas públicas são tudo aquilo que o governo pode ou não fazer.

Estado: Para Robert Dahl, Estado é o sistema politico formado pelos residentes de determinada área territorial mais o governo dessa área.

Governo: Não podemos confundir Estado e governo, enquanto um engloba de forma mais geral todo o sistema politico de um local, o outro é formado pelo grupo de pessoas colocadas à frente dos órgãos fundamentais do Estado, e que seu nome, exercem o poder público.

3.2. Visão Multicêntrica

A abordagem policêntrica considera que tanto atores não estatais, organizações não governamentais e o setor privado, quanto o próprio Estados podem assumir papeis de protagonismo na elaboração e controle de políticas públicas. A teoria multicêntrica envolver a existência de múltiplos centros de tomada de decisões dentro de um conjunto de regras aceitas.

3.3. Fatores Responsáveis pela Centralidade do Estado no Estabelecimento de Políticas Públicas

Existem uma série de fatores que influenciam na centralidade estatal na criação e manutenção de políticas públicas, como por exemplo:

• A elaboração de políticas públicas é uma das razões centrais do nascimento e da existência do Estado Moderno.
• O Estado detém o monopólio do uso da força legitima, tendo assim superioridade objetiva frente a instituições não estatais.
• O Estado Moderno controla grande parte dos recursos nacionais, e, por isso, elabora políticas públicas mais robusta temporal e espacialmente.

3.4 Políticas Governamentais

São políticas governamentais, aquelas elaboradas e mantidas por atores governamentais, dentre elas estão as emanadas pelos diversos órgãos dos poderes Executivo, Legislativo e Judiciário. Políticas Governamentais são o subgrupo mais importante das políticas públicas.

4. Da Omissão e da Negligência

Para alguns autores a falta de ação do governo frente a um problema social também deve ser considerada como uma política pública, voltada à manutenção do status quo, porém, outros autores divergem de tal colocação, afirmando que a omissão é a falta de uma política pública de solução do problema, e não uma política de conservação dele.

5. Diretrizes Estruturantes e Diretrizes Operacionais

Existem posicionamentos teóricos que entendem as políticas públicas como somente conjuntos de programas, ou macrodiretrizes estratégicas. Seguindo essa linha de pensamento, poder-se-ia dizer que a “política pública” é estruturante, e os programas, planos e projetos que dela fazem parte são apenas seus elementos operativos, não podendo estes serem considerados políticas públicas individualmente.

6. Problema Público

Um problema existe quando a situação atual não é considerada adequada e existe a expectativa de uma situação ideal. O problema público ocorre quando o status quo não corresponde ao estado ideal possível para a realidade pública. É a coletividade que define o que é um problema público com base em sua própria realidade.

Fonte:

Secchi, Leonardo. Políticas Públicas: Conceitos, Esquemas de análise, Casos Práticos. 2ª Edição. São Paulo: Cengage Learning, 2015.

Por: George Lucas Goulart

FOUR SYSTEMS OF POLICY, POLITICS AND CHOICE: OS TIPOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS SEGUNDO T. J. LOWI

Four Systems of Policy, Politics and Choice

No segundo capitulo da obra Arenas of Power, intitulado Four systems of policy, politics and choice, o autor norte americano Theodore J. Lowi, apresenta quatro tipos de Politicas Públicas, as politicas distributivas, redistributivas, regulatórias e constituintes. Não se pode dizer que todas as politicas públicas se enquadrem por completo em apenas um dos sistemas, podendo que elementos de mais de um sistema sejam observados em uma mesma politica pública, mas os mesmos servem como uma base, um modelo de referência para entender a finalidade da politica pública analisada.

1. Politicas Públicas Distributivas (Clientelismo, Logrolling, Pork Barrel)

As politicas públicas distributivas, também conhecidas como clientelismo, logrolling ou pork barrel, são aquelas em que sua finalidade é a criação de novos bens e serviços, beneficiando determinado local ou setor. Seus benefícios, por serem direcionados a um local ou setor com uma finalidade especifica, são considerados altamente concentrados, e a sua implementação não significa necessariamente que outros projetos iguais ou similares não sejam executados em outro tempo e em outro local.

Podemos usar como exemplos de politicas publicas distributivas, os subsídios, as politicas de geração de emprego, as obras (como a construção de uma ponte) e as emendas orçamentárias.

Descrição	Benefícios	Custos	Decisão	Conflito	Objeto Conflito	Interações	Sanções
Alocação de (novos) bens e serviços: Subsídios, obras e etc	Concentrados	Difusos	Desagregada	Baixo	Mais Benefícios	Clientelismo, Logrolling, Pork Barrel	Remota e micro

2. Politicas Públicas Redistributivas (Soma Zero)

Considera-se uma politica como redistributiva quando a sua finalidade é a transferência ou mudança na distribuição de recursos e bens já existentes. Embora quase todas politicas redistributivas tenham sua relação baseada na redistribuição de bens de autossuficientes para o beneficio de hipossuficientes, uma ação ao contrário também poderia ser vista como redistributiva. Os benefícios são destinados a um grupo especifico, logo são considerados altamente concentrados como nas politicas públicas distributivas.

São alguns exemplos de ações redistributivas, as politicas públicas que versem sobre a transferência de pecúnia (como o bolsa família), de propriedade (como na reforma agrária) e de taxação progressiva (IPTU, taxação de fortunas e heranças).

Descrição	Benefícios	Custos	Decisão	Conflito	Objeto Conflito	Interações	Sanções
Transferência ou mudança na distribuição de bens e recursos existentes	Concentrados	Concentrados	Agregada	Polarização interesses e ideologia	Transferência e redistribuição, recursos escassos	Clivagens, grandes coalizões, soma zero	Imediata e macro

3. Politicas Públicas Regulatórias

São condições ou constrangimentos impostos de forma individual, afetam assunto especifico, e sua intenção é de gerar reações difusas, atingindo uma grande quantidade de sujeitos indefinidos previamente.

Politicas Públicas regulatórias são utilizadas para regular e controlar determinado assunto, e podemos utilizar como exemplo a legislação de defesa do consumidor, o código de trânsito, a politica ambiental e demais legislação que imponha regramentos e tipifique sanções para assuntos específicos.

Descrição	Benefícios	Custos	Decisão	Conflito	Objeto Conflito	Interações	Sanções
Condições ou constrangimentos para comportamento individual.	Difusos	Concentrados	Agregada ou Desagregada	Intenso porém cabe negociação	Aplicação de sanções	Alianças pontuais	Imediata e micro

4. Politicas Públicas Constituintes

São as “regras do jogo”, regulamentos que definem o funcionamento do sistema onde serão implementadas e praticadas todas as politicas. São regras de decisão pública que definem as “clausulas do contrato social”.

O melhor exemplo para este tipo de politica pública é a própria constituição federal, que define o funcionamento da politica no país, e onde todas decisões tomadas, politicas e legislações criadas são subordinadas ao seu regramento.

Descrição	Benefícios	Custos	Decisão	Conflito	Objeto Conflito	Interações	Sanções
Regras de decisão pública	Difusos	Difusos	Agregada	Baixo (custos/benefícios difusos)	Regras competição/disputas		Remota e macro

Fonte:

LOWI, Theodore [2009]. Arenas of Power. Paradigm Publishers. Chap. 2: Four systems of policy, politics and choice. 

Por: George Lucas Goulart