DIREITO ADMINISTRATIVO: ATOS ADMINISTRATIVOS

 

Conceito: É a declaração de vontade do estado ou de quem lhe faça as vezes, sendo inferior a lei e visando cumpri-la. É regido por normas de direito público e está subordinado ao poder judiciário. O seu intuito é o de atender os interesses da coletividade.

 

O poder judiciário só pode controlar a legalidade dos atos, não podendo adentrar ao mérito administrativo. Por esse motivo o STF entende que o poder judiciário não pode controlar os critérios de correção de banca examinadora de concurso público, por exemplo.

 

Aspectos:

I – Subjetivos: É a declaração de vontade de quem os pratica, seja o estado ou quem lhe faça as vezes, como, por exemplo, os concessionários;

 

II – Formais: É o direito que regula a prática do ato;

 

III – Objetivos: O ato administrativo tem como finalidade o interesse público.

 

Fato Administrativo: São eventos materiais que repercutem no Direito Administrativo, não são dotados de manifestação de vontade e não devem ser confundidos com atos administrativos.

 

Ato da Administração: É expressão gênero que abarca todos os atos da administração, inclusive os atos administrativos.

 

Ato Formal: É aquele que possui forma de ato administrativo, mas tem atributos de abstração e generalidade, como por exemplo os atos normativos.

 

Ato Material: São os atos administrativos propriamente ditos, com efeitos concretos em casos específicos e individualizados.

 

Silêncio Administrativo: Ocorre em situações em que a Administração deveria manifestar-se, não se mantendo omissa. A natureza do silêncio não é de ato administrativo e sim de fato administrativo, exceto quando a omissão esteja expressamente prevista na lei e traga consequências jurídicas, fazendo com que o silêncio seja um ato administrativo.

 

O silêncio no âmbito do direito privado gera consentimento tácito se a lei não exige a manifestação expressa. No âmbito do direito público os efeitos devem ser regrados pela lei (concessão, denegação ou lei omissa).

 

O juiz não pode suprir o silêncio administrativo na questão material como se administrador fosse.

 

Vinculação do Ato Administrativo (Ato Vinculado): A lei não deixa margem de escolha para o administrador público atuar. Não existe liberdade de escolha e analise de oportunidade e conveniência. Caso um ato vinculado cumpra seus requisitos então nascerá o direito subjetivo do particular para a pratica dele.

 

Discricionariedade do Ato Administrativo (Ato Discricionário): É uma menor limitação de liberdade, o administrador pode atuar dentro dos limites previstos em lei de forma mais livre. Trata-se da oportunidade e da conveniência na prática de determinado ato. Não é uma liberdade ampla e não pode ser confundido com uma ilegal arbitrariedade. A lei deve estabelecer as alternativas a serem adotadas pelo administrador, ser omissa, não prever todas situações ou trazer conceitos vagos.

 

Atributos do Ato Administrativo (PITAE):

I – Presunção de Legitimidade e Veracidade: O ato é presumido como em conformidade com a lei, e que os fatos são verdadeiros. Trata-se de uma presunção relativa (Iuris Tantum), pois é admitida prova em contrário. Há a inversão do ônus da prova, devendo ela ser produzida pelo destinatário do ato e não pela administração (parte da doutrina diz que essa inversão só diz respeito a presunção de veracidade e não de legalidade). É a chamada fé pública. Um ato administrativo, ainda que ilegal, produzirá seus regulares efeitos como se valido fosse, até a declaração de ilegalidade e a consequente retirada do mundo jurídico;

 

II – Imperatividade (Coercibilidade ou Poder Extroverso): O ato administrativo se impõe a terceiros de maneira unilateral, independentemente de concordância. Permite o uso razoável da força. É a regra, mas não está presente em todos os atos (podem existir atos negociais ou de consentimento);

 

III – Tipicidade: Os efeitos do ato administrativo estão previstos em lei. Decorre da legalidade e afasta a prática de atos inominados e totalmente discricionários. Tal atributo só está presente nos atos unilaterais;

 

IV – Autoexecutoriedade: O ato administrativo ver ser praticado independentemente de concordância do poder judiciário. Objetiva salvaguardar o interesse público com rapidez e eficácia. É a regra quando existir previsão na lei ou se tratar de medida de urgência, todavia existem atos sem autoexecutoriedade, como a cobrança de multa que exige processo de execução (não se pode confundir a cobrança com a aplicação da multa, que goza de autoexecutoriedade);

 

V – Exibilidade: A administração pública pode exigir o cumprimento dos atos administrativos por meios indiretos de coerção (uso moderado da força).

 

Elementos do Ato Administrativo (COFIFORMO)

I – Competência: É atribuição dada pela lei ao agente público para a prática do ato administrativo. Pressupõe capacidade civil do agente. Pode ser chamada de “sujeito”.

 

Vícios de Competência: Excesso de poder, quando o agente tem competência para pratica de atos administrativo mas pratica além de suas atribuições legais, tratando-se de vicio sanável pela convalidação do competente, sendo esta convalidação obrigatória em atos vinculados e opcional nos discricionários; Função de fato, quando o agente tem competência para a prática do ato mas existe alguma irregularidade com ele, como por exemplo estar trabalhando com mais de 75 anos, sendo o ato válido para terceiro de boa-fé; Usurpação da função pública, quando o ato é praticado por alguém alheio a administração e sem nenhum tipo de competência, sendo um ato inexistente e uma conduta tipificada como crime.

 

Avocação e Delegação: A competência é irrenunciável, mas pode sofrer avocação ou delegação. Avocação é quando um superior hierárquico invoca para si o ato do seu subordinado, existindo apenas de forma vertical. A delegação por sua vez ocorre quando a autoridade transfere competência para outra ainda que não exista hierarquia, ou seja, vertical ou horizontal, e com possibilidade de revogação a qualquer tempo. Alguns atos são indelegáveis, sendo eles as decisões em recurso administrativo, a edição de atos normativos e as matérias de competência exclusiva. Medida judicial e Mandado de Segurança devem ser contra a autoridade delegada e não a delegante (súmula 510 do STF). Se a lei não prever quem, entre delegado e delegante, é competente, será considerada a de menor grau hierárquico.

 

II – Finalidade: É o efeito jurídico mediato do ato administrativo, é aquilo que a Administração irá obter no futuro (é sempre o interesse público). O vicio da finalidade é o chamado desvio de finalidade ou desvio de poder, tratando-se de vício insanável, ensejando ato nulo;

 

III – Forma: É a exteriorização do ato administrativo, é como ele se materializa no mundo exterior. Como regra a forma deve ser escrita pois propicia o controle, porém existem com forma não escrita (como por exemplo sinalização de trânsito). O vicio da forma é o desrespeito à forma prevista em lei, se tratando de um vício sanável, exceto quando se tratar de forma essencial. Vigora no Direito Administrativo o principio do informalismo ou do formalismo moderado, em que não há uma forma predeterminada quando a lei exigir, fazendo com que quando seja atingido o interesse público o vício da forma fique convalidado;

 

IV – Motivo: São as razões de fato e de direito que ensejam a prática do ato administrativo. Não se confunde com a motivação (exposição do motivo, que está ligada à forma do ato) ou o móvel (real intenção do agente com a prática do ato, não sendo, pois, alcançado pela teoria dos motivos determinantes). Motivo falso ou inexistente torna o ato nulo. Os atos administrativos sempre precisam ser motivados, exceto os atos sem motivação obrigatória (como a nomeação e exoneração em cargo em comissão), mas, segundo a teoria dos motivos determinantes, caso sejam expostos motivos os mesmos devem ser válidos e verdadeiros. A decisão administrativa robótica deve ser suficientemente motivada, sendo a sua opacidade motivo de anulação;

 

V – Objeto: É o efeito jurídico imediato do ato, é aquilo que Administração Pública pratica na hora (como por exemplo a nomeação que enseja imediatamente o provimento do cargo público). Pode ter vício por objeto ilegal, indeterminado ou imoral. Objeto único tem vício insanável, ao passo que o objeto plúrimo tem vício sanável com a retirada da parte viciada.

 

Teoria das Nulidades dos Atos Administrativos: Existem duas correntes sobre as nulidades, a corrente monista (atos viciados são sempre nulos) e a corrente dualista (atos viciados podem ser nulos ou anuláveis). Direito brasileiro adota a teoria dualista no Art. 55 da lei 9.784/99 e Art. 3º da Lei de Ação Popular.

 

Vicio insanável é aquele viciado no objeto único, motivo, finalidade, competência exclusiva e forma essencial. Vicio anulável é o na competência não exclusiva, na forma não essencial ou no objeto plúrimo.

 

Atos vinculados tem todo o COFIFORMO vinculado. Nos atos discricionários apenas a competência, finalidade e forma são vinculados, sendo o objeto ou o motivo serão discricionários.

 

Convalidação: É a retirada da ilegalidade do ato administrativo viciado. Pode ocorrer de três formas, a ratificação, a reforma e a conversão. O efeito da convalidação é retroativo (ex tunc). Só a administração pode convalidar ato administrativo, o poder judiciário não pode.

 

Ratificação é a espécie de convalidação que apresenta vicio na competência ou na forma. Reforma e conversão tratam do vício no objeto plúrimo, sendo que na reforma o agente público retira o objeto invalido e mantem a parte válida, e na conversão existe a convalidação com acréscimo do objeto (retira o inválido, mas coloca um válido no lugar).

 

Extinção dos Atos Administrativos: O ato administrativo pode ser extinto pelo cumprimento dos seus efeitos (extinção natural), desaparecimento do sujeito ou do objeto (perecimento do destinatário ou objeto do ato administrativo, extinção subjetiva ou objetiva), renúncia (destinatário de ato benéfico abre mão da sua prática) e retirada (anulação, revogação, cassação, caducidade e contraposição ou derrubada).

 

Cassação: É espécie de retirada de ato administrativo na qual o destinatário do ato deixou de cumprir requisito necessário estabelecido em lei;

 

Caducidade: Ocorre quando existe superveniência de nova lei que faz com que o ato se torne incompatível, é uma ilegalidade superveniente;

 

Contraposição ou Derrubada: É retirado do ato administrativo pela superveniência de um outro ato com efeitos contrários;

 

Anulação: Recai sobre ato ilegal, aquele que viola a lei ou princípios. Produz efeitos retroativos (ex tunc), exceto na anulação com efeitos ex nunc ou pro futuro. Quem pode anular é a Administração no exercício da autotutela, de oficio ou mediante provocação, também pode ser anulado pelo Poder Judiciário em exercício do poder jurisdicional iniciado por provocação. Não podem ser anulados atos de boa-fé ampliativos benéficos do particular após decorrer o prazo decadência de 5 (cinco) anos da prática, exceto se afrontar a Constituição ou praticado com má-fé. Súmula 473 do STF diz que a Administração pode anular atos ilegais ao passo que a lei 9.784/99 fala que Administração deve anular.

 

Revogação: Recai sobre ato legal, licito, mas que não é mais oportuno ou conveniente. Sempre produz efeitos não retroativos (ex nunc). Apenas pode ser feita pela própria Administração em exercício de autotutela, de oficio ou mediante provocação. Não podem ser revogados os atos ilegais (devem ser anulados), atos vinculados, atos exauridos (atos já consumados), ato que integra procedimento, ato que gera direito adquirido e atos meramente administrativos (atos enunciativos, parecer, atestado e certidão).

 

Súmula 633 do STJ: A lei 9784/99 é aplicada subsidiariamente a Estados e Munícipios quando inexistente ou omissa a norma local de processo que trate sobre o tema, especialmente o prazo decadencial de 5 (cinco) anos, e, sobre esse prazo, segundo entendimento do STF, será aplicado até se existir prazo distinto em lei local pois viola princípio da isonomia, sendo inconstitucionalidade material.

 

Ato de Concessão de Aposentadoria: É ato complexo, vontade do órgão e vontade do Tribunal de Contas para praticar um único ato. STF entende que os Tribunais de conta têm prazo de 5 (cinco) anos a contar da chegado dos autos no tribunal para apreciar a legalidade da concessão da aposentadoria pelo principio da segurança jurídica e da confiança legitima, sob pena do ato ser considerado tacitamente registrado. Não será dado contraditório e ampla defesa caso passe esse prazo.

 

Classificações de Atos Administrativos

I – Quanto às Prerrogativas ou Critérios da Imperatividade: Os atos podem ser de império (praticados pelo poder público no exercício do poder de império) ou de gestão (administração pratica despida do poder de autoridade, em relativa igualdade com o particular, atos de consentimento);

 

II – Quanto à Formação de Vontade: Atos podem ser simples (uma manifestação de vontade emanada de um órgão para a pratica de um ato, como o ato de progressão funcional), complexos (duas manifestações de vontade, oriundas de dois órgãos para a pratica de um único ato, como a concessão de aposentadoria e a nomeação de ministro do STF) ou compostos (duas vontades, oriundas de dois órgãos para a prática de dois atos, um ato principal e outro acessório complementar, como por exemplo um ato de um agente que depende do visto de outra autoridade);

 

III – Quanto aos Efeitos: Atos podem ser constitutivos (cria, modifica ou extingue direito), atos declaratórios (declara a existência de uma situação jurídica preexistente ou reconhece direitos, todos os atos vinculados) ou atos enunciativos (atesta fatos, direitos ou emitem juízo de valor, parecer, atestado e certidão). Existem também efeitos típicos (efeito principal, efeito para qual o ato foi feito para fazer) e atípicos (efeitos prodrômicos na pendencia do ato ou efeitos reflexos quando ato repercute para terceiros não participantes);

 

IV – Quanto ao Objeto: Pode ser ato regra (caráter geral e abstrato, atos normativos), ato condição (investe o indivíduo em uma situação jurídica preexistente, como a nomeação de servidor) ou ato subjetivo (ato concreto que cria obrigações e direitos em relações jurídicas especiais, como os contratos de trabalho dos empregados públicos);

 

Atos em Espécie (Atos Unilaterais):

I – Licença: Ato unilateral vinculado, no qual a administração permite ao particular o exercício de uma atividade;

 

II – Autorização: Ato unilateral discricionário, que permite ao particular o exercício de uma atividade, o uso de um bem público ou a prestação de um serviço público;

 

III – Permissão: Ato unilateral discricionário que permite ao particular o uso de um bem público (a permissão de serviço é contrato e não ato administrativo);

 

IV – Admissão: Ato unilateral vinculado que vai reconhecer ao particular o direito a prestação de serviço público, como por exemplo o atendimento em hospital público;

 

V – Aprovação: Ato unilateral discricionário em que a Administração realiza o controle de mérito do ato administrativo;

 

VI – Homologação: Ato unilateral vinculado em que o controle pela Administração é o da legalidade do ato administrativo.